Locations de courte durée : pourquoi la Cour constitutionnelle a censuré l’Émilie-Romagne mais validé le dispositif toscan

La question n’est pas de savoir si les Régions peuvent intervenir, mais comment

La réglementation des locations de courte durée entre dans une nouvelle phase. Dans son arrêt n° 164 du 9 octobre 2026, la Cour constitutionnelle italienne a déclaré contraires à la Constitution les articles 4 et 5 de la loi régionale d’Émilie-Romagne n° 10 de 2025, consacrée à la réglementation urbanistique et de construction des biens utilisés pour des locations de courte durée.

Quelques mois plus tôt, dans son arrêt n° 186 du 16 décembre 2025, la même Cour avait validé les principales dispositions du texte unique du tourisme de la Toscane, notamment son article 59, qui permet aux communes à forte densité touristique et aux chefs-lieux de province d’introduire des critères, des limites et des autorisations pour les locations touristiques de courte durée.

Ces deux décisions ne sont pas contradictoires. Lues ensemble, elles indiquent une orientation assez claire : les Régions peuvent réglementer les effets territoriaux et touristiques des locations de courte durée, y compris au moyen de restrictions administratives, mais elles ne peuvent pas instaurer des mesures générales, déraisonnables ou disproportionnées par rapport au phénomène qu’elles cherchent à combattre.

Ce que prévoyait la loi de l’Émilie-Romagne

La loi de l’Émilie-Romagne avait introduit une destination d’usage urbanistique spécifique dénommée « location de courte durée », intégrée dans la catégorie fonctionnelle touristique et d’hébergement. L’article 4 prévoyait que le passage d’un bien immobilier d’une autre catégorie fonctionnelle à la destination « location de courte durée », avec ou sans travaux, constituait une modification pertinente du point de vue urbanistique et de la construction et nécessitait l’obtention du titre requis par la législation régionale.

En pratique, l’utilisation d’un logement résidentiel pour des locations de courte durée aurait généralement entraîné une modification de destination et la procédure administrative correspondante. La règle s’appliquait aussi bien aux locations de courte durée exercées à titre professionnel qu’aux activités non professionnelles, sans prévoir de seuil minimal d’utilisation du bien.

L’article 5 complétait ce dispositif en permettant aux communes d’identifier, dans leurs instruments de planification urbaine, des secteurs dans lesquels l’implantation de la destination « location de courte durée » serait autorisée ou soumise à des conditions particulières. Les mesures envisagées comprenaient notamment la fixation de pourcentages maximaux de logements pouvant être affectés à la location de courte durée, la limitation ou l’interdiction de certains travaux, l’introduction d’exigences dimensionnelles et de standards de qualité supplémentaires, ainsi que la subordination de la modification de destination à l’existence ou à la création d’équipements territoriaux et annexes.

L’objectif affiché était de différencier l’offre touristique selon les zones soumises à des niveaux de pression différents, de contenir le phénomène de la surfréquentation touristique dans les centres urbains et, en même temps, de favoriser la disponibilité de logements pour les résidents, les travailleurs et les étudiants.

La Cour : la compétence régionale est soumise au principe de proportionnalité

Un premier élément important de l’arrêt n° 164 de 2026 est que la Cour a rejeté les griefs fondés sur une violation de la compétence exclusive de l’État en matière de protection de la concurrence. La réglementation des changements de destination et des établissements touristiques a été rattachée au gouvernement du territoire et, pour les aspects administratifs des activités touristiques, à la compétence législative régionale.

Le fait qu’une règle régionale puisse avoir une incidence sur l’accès au marché ou sur la liberté économique ne suffit pas à la faire relever automatiquement de la compétence de l’État en matière de concurrence. Les Régions peuvent donc adopter des règles qui encadrent l’utilisation des biens et prévoient également des procédures d’autorisation, à condition de respecter les limites constitutionnelles et européennes applicables.

Le problème de la loi de l’Émilie-Romagne se situait sur un autre terrain : celui des articles 3 et 41 de la Constitution italienne, relatifs à la raison, à l’égalité et à la liberté d’initiative économique.

La Cour a appliqué un contrôle de proportionnalité en trois étapes. L’objectif poursuivi doit être digne de protection ; la mesure doit être propre à atteindre cet objectif ; enfin, elle ne doit pas imposer des sacrifices qui excèdent ce qui est nécessaire.

La lutte contre la surfréquentation touristique et la protection de l’offre de logements destinés à la location de longue durée ont été reconnues comme des objectifs légitimes. La difficulté concernait l’instrument choisi.

Première difficulté : des règles uniformes pour un phénomène territorialement inégal

Selon la Cour, la surfréquentation touristique ne constitue pas un phénomène uniforme sur l’ensemble du territoire régional. Elle se concentre dans certaines villes, certains quartiers ou certains secteurs caractérisés par une pression touristique particulière, tandis que dans d’autres contextes la location de courte durée peut contribuer à diversifier et à accroître l’offre d’hébergement.

L’article 4 de la loi de l’Émilie-Romagne imposait néanmoins le changement de destination sur l’ensemble du territoire régional, sans distinguer les zones saturées de celles dans lesquelles des besoins comparables de limitation n’existaient pas.

La Cour a considéré que cette application générale était disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi. Elle a, en revanche, accordé de l’importance à la structure différente de l’article 5, qui permettait aux communes d’intervenir dans des secteurs territoriaux déterminés. Le problème ne résidait donc pas dans la possibilité d’introduire des mesures localisées, mais dans le fait d’avoir fondé ces mesures sur une règle régionale uniforme.

L’arrêt confirme ainsi un critère appelé à guider les futures interventions législatives : plus le phénomène réglementé est localisé et variable, plus la réponse normative doit être adaptée au territoire concerné.

Deuxième difficulté : la différence de traitement entre locations de courte durée et hébergements extrahôteliers

La Cour a également constaté une différence de traitement déraisonnable entre les exploitants de locations de courte durée et les gestionnaires de structures d’hébergement extrahôtelières, telles que les chambres d’hôtes et les logements de vacances.

Dans le système de l’Émilie-Romagne, ces structures devaient être exploitées sous une forme entrepreneuriale, mais pouvaient conserver une destination résidentielle. La loi contestée imposait en revanche aux exploitants de locations de courte durée le passage à la catégorie touristique et d’hébergement, même lorsque l’activité était occasionnelle et non professionnelle.

Cette différence n’a pas été jugée suffisamment justifiée. Si l’objectif est d’adapter la destination urbanistique à l’utilisation effective du bien, l’obligation devrait être liée à une utilisation stable et organisée, ou à un seuil objectif d’utilisation à des fins touristiques. L’article 4 ne prévoyait aucun seuil et concernait également les activités occasionnelles.

La différence de traitement subsistait également pour les locations de courte durée exercées à titre professionnel. Selon la Cour, il n’était pas compréhensible que ces exploitants soient soumis à un régime urbanistique plus lourd que des structures extrahôtelières elles aussi exploitées professionnellement.

Pour ces raisons, l’article 4 a été déclaré contraire à la Constitution. L’article 5 a été censuré par voie de conséquence, puisqu’il réglementait l’implantation de la nouvelle destination d’usage introduite par l’article 4.

Le précédent toscan : un dispositif plus sélectif et ciblé territorialement

La comparaison avec la Toscane est particulièrement éclairante. L’article 59 de la loi régionale n° 61 de 2024 n’impose pas indistinctement un changement de destination sur l’ensemble du territoire régional. Il permet aux communes à forte densité touristique et aux chefs-lieux de province d’identifier des zones ou secteurs précis dans lesquels peuvent être fixés des critères et des limites pour les locations touristiques de courte durée.

La réglementation communale doit respecter les principes de stricte nécessité, de proportionnalité et de non-discrimination. La loi indique également les éléments à prendre en considération : le rapport entre le nombre de lits affectés aux locations de courte durée et la population résidente, la répartition des structures d’hébergement, les caractéristiques du tissu urbain, la valeur historique, artistique et paysagère, les standards de qualité ainsi que l’impact sur la disponibilité de logements à prix abordable.

Dans les communes qui adoptent une telle réglementation, l’activité peut être subordonnée à une autorisation valable cinq ans pour chaque unité immobilière, avec la possibilité de fixer un nombre maximal d’autorisations dans certains secteurs. Des mesures transitoires sont également prévues afin d’accompagner l’application des nouvelles limites. Certaines exemptions sont prévues, notamment pour la location d’une partie du logement dans lequel le bailleur réside.

Dans son arrêt n° 186 de 2025, la Cour a jugé infondées les questions de constitutionnalité relatives à l’article 59. Le dispositif a été rattaché principalement au tourisme et au gouvernement du territoire, et non au droit civil, puisqu’il concerne des aspects administratifs antérieurs et extérieurs au contrat de location.

La Cour a souligné le caractère local du phénomène. Les problèmes posés par les locations touristiques de courte durée se concentrent dans certaines zones et présentent des caractéristiques différentes d’un territoire à l’autre. Pour cette raison, les niveaux régional et communal peuvent être mieux placés que l’État pour mettre en balance les intérêts des propriétaires, des voyageurs, des résidents et du tissu urbain.

La différence déterminante : le territoire, mais aussi le modèle de réglementation

La comparaison entre les deux arrêts fait apparaître au moins quatre différences importantes.

La première concerne le champ territorial. La Toscane concentre la réglementation restrictive dans les communes à forte densité touristique et dans les chefs-lieux de province, en laissant aux règlements communaux le soin d’identifier les zones concernées. L’Émilie-Romagne avait introduit une obligation générale de changement de destination applicable à l’ensemble de la région.

La deuxième concerne le fondement de la restriction. La Toscane rattache l’intervention à des données et facteurs territoriaux : population résidente, nombre de lits, caractéristiques urbaines, patrimoine culturel et disponibilité de logements. Le dispositif de l’Émilie-Romagne ne subordonnait pas le changement de destination au dépassement d’un seuil d’activité ni à l’existence d’une pression touristique particulière.

La troisième concerne la distinction entre les locations de courte durée et les structures d’hébergement classées. En Toscane, l’exigence d’une destination touristique et d’hébergement pour les structures extrahôtelières a été jugée raisonnable parce qu’elle était liée à une activité stable, organisée et exercée sous une forme entrepreneuriale. La Cour a distingué le profil structurel et urbanistique du bien, qui peut conserver les caractéristiques d’un logement, du profil de sa gestion lorsqu’il est durablement intégré au secteur de l’hébergement.

La quatrième concerne la progressivité. La loi toscane prévoit des règles transitoires et conserve, dans certaines limites, la possibilité d’utiliser le bien pour des locations touristiques non professionnelles. La Cour a considéré comme pertinent le fait que le propriétaire ne soit pas privé de manière absolue de la possibilité d’affecter son bien à une activité touristique, mais puisse choisir un autre mode d’utilisation, éventuellement non professionnel ou distinct d’une activité d’hébergement.

La Cour n’a pas exclu les quotas

Un passage de l’arrêt relatif à l’Émilie-Romagne mérite une attention particulière. La Cour n’a pas considéré que la fixation de quotas pour les locations touristiques de courte durée dans des secteurs déterminés était, en elle-même, contraire à la Constitution.

La fixation d’un pourcentage maximal de logements pouvant être affectés à des locations de courte durée peut être compatible avec l’article 23-ter du texte unique de la construction lorsqu’elle ne se traduit pas par une interdiction absolue, mais conditionne l’implantation de cet usage au respect d’un rapport entre locations de courte durée et logements résidentiels.

Les garanties prévues par la législation nationale en matière de changement de destination doivent toutefois être respectées. Cela inclut notamment l’interdiction, dans les cas prévus, d’imposer la mise à disposition de surfaces supplémentaires pour les services d’intérêt général ou une dotation minimale obligatoire en places de stationnement.

Le message de la Cour est donc plus nuancé qu’un simple rejet des restrictions. Des mesures localisées et suffisamment motivées peuvent être légales. Ce qui ne résiste pas au contrôle constitutionnel est une restriction générale, dépourvue de seuil ou de lien suffisant avec l’intensité concrète du phénomène.

Quelles conséquences pour les Régions et les communes ?

L’arrêt n° 164 de 2026 n’empêche pas les Régions d’intervenir dans le domaine des locations de courte durée. Il confirme au contraire que le tourisme et le gouvernement du territoire constituent des fondements de compétence appropriés pour réglementer les aspects administratifs de l’activité et les effets urbanistiques de son développement.

Les futures réglementations devront toutefois éviter au moins trois risques : soumettre au même régime les activités occasionnelles et les activités professionnelles ; imposer des obligations uniformes dans des territoires où des problèmes comparables n’existent pas ; et conférer aux communes des pouvoirs indéterminés ou détachés de critères objectifs, d’instructions suffisantes et de motifs vérifiables.

Pour les communes, le point le plus important est que la réglementation locale ne peut pas être considérée comme une autorisation générale d’introduire des interdictions absolues ou des restrictions automatiques. Les mesures devront concerner des secteurs déterminés, être adoptées dans les instruments de planification appropriés, reposer sur des motifs concrets et rester cohérentes avec la législation nationale relative aux changements de destination.

Un équilibre encore en construction

Les deux arrêts de la Cour constitutionnelle dessinent un équilibre entre autonomie territoriale et liberté économique. D’une part, la location de courte durée n’a pas été qualifiée de composante intangible du droit de propriété : son exercice peut être encadré lorsque sont en jeu l’organisation urbaine, la stabilité résidentielle, la soutenabilité des services publics et la protection du patrimoine historique et culturel.

D’autre part, la poursuite d’un objectif d’intérêt général ne suffit pas à légitimer n’importe quelle mesure. Il faut démontrer que la restriction est effectivement liée au problème à résoudre, qu’elle s’applique au territoire concerné et qu’elle ne crée pas de différences injustifiées entre des opérateurs exerçant des activités comparables.

La Toscane a franchi ce contrôle parce qu’elle a adopté un modèle sélectif, territorial et progressif. L’Émilie-Romagne l’a en revanche échoué parce qu’elle avait imposé une obligation générale de changement de destination, sans distinguer entre les territoires soumis à des niveaux différents de pression touristique ni entre les activités occasionnelles et les activités professionnelles.

L’orientation donnée par la Cour semble donc claire : pour réglementer les locations de courte durée, il ne suffit pas de choisir un objectif légitime et largement partagé. Il faut construire un dispositif proportionné à la géographie réelle du phénomène et cohérent avec la diversité des opérateurs concernés.

© Avv. Gabriele Lanzi