Le tourisme en Toscane après l’arrêt n° 186/2025 de la Cour constitutionnelle Italienne

studiolegalelanzi

il y a 4 jours

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Locations de courte durée, hébergements touristiques non hôteliers et aménagement du territoire : la constitutionnalité du cadre régional et son niveau de mise en œuvre

Le cadre toscan en matière de tourisme a franchi son principal contrôle de constitutionnalité. Par son arrêt n° 186 de 2025, déposé le 16 décembre 2025, la Cour constitutionnelle a examiné les recours introduits par le président du Conseil des ministres contre les articles 22, paragraphe 6, 41, paragraphes 3 et 4, 42 à 45, 59 et 144 de la loi régionale toscane n° 61 du 31 décembre 2024, portant « Texte unique du tourisme ».

La décision n’a pas remis en cause l’économie générale de la réforme. Au contraire, elle a reconnu la constitutionnalité des dispositions régionales destinées à encadrer la qualité de l’offre d’hébergement touristique, à contenir son expansion dans les zones soumises à une pression touristique particulièrement forte et à permettre aux communes d’adopter des mesures adaptées aux caractéristiques de leurs territoires respectifs.

L’arrêt ne confère toutefois pas une immunité générale à la législation régionale ni aux règlements municipaux. La Cour a validé les dispositions contestées dans les limites et pour les motifs exposés dans sa motivation, sans préjudice du respect des principes de raisonnabilité, d’impartialité, de nécessité et de proportionnalité, ni du pouvoir des juridictions administratives de contrôler les mesures individuelles d’application.

1. L’issue du contrôle de constitutionnalité

Le dispositif de l’arrêt distingue les questions déclarées non fondées de celles déclarées irrecevables.

La Cour a déclaré non fondés les griefs concernant :

l’article 22, paragraphe 6, relatif au pouvoir de la commune de réduire le pourcentage maximal d’augmentation de la capacité d’hébergement hôtelier ;
l’article 41, paragraphe 3, relatif à l’obligation de prévoir une destination urbanistique d’hébergement touristique pour les structures d’hébergement non hôtelier présentant les caractéristiques physiques de logements résidentiels ;
l’article 41, paragraphe 4, relatif aux limites applicables à l’exploitation de plusieurs structures dans un même immeuble ;
les articles 42 à 45, qui imposent que les principales catégories d’hébergements non hôteliers soient exploitées à titre professionnel ;
l’article 59, qui habilite les communes à forte densité touristique et les chefs-lieux de province à réglementer les locations touristiques de courte durée ; et
l’article 144, paragraphe 3, relatif au régime transitoire applicable à la destination urbanistique.

La Cour a en revanche déclaré irrecevables, en raison de l’insuffisance de motivation du recours de l’État, les griefs dirigés contre l’article 41, paragraphe 3, au regard des articles 41 et 42 de la Constitution, ainsi que contre l’article 41, paragraphe 4, au regard des articles 3 et 42 de la Constitution.

Cette distinction est importante. Une déclaration d’irrecevabilité ne constitue pas une décision sur la pleine constitutionnalité de la disposition. Elle sanctionne le non-respect de la charge procédurale consistant à exposer de manière suffisamment précise les motifs du recours introduit directement devant la Cour constitutionnelle.

2. La compétence régionale en matière d’hébergements touristiques

Le premier principe général affirmé par la Cour concerne la répartition des compétences législatives entre l’État et les Régions.

La classification et la réglementation administrative des hébergements touristiques, y compris des hébergements non hôteliers, relèvent de la compétence législative résiduelle des Régions en matière de tourisme. La Région peut donc fixer les exigences organisationnelles, structurelles et de gestion nécessaires pour qu’une activité soit intégrée au système régional des hébergements touristiques classés.

La compétence exclusive de l’État en matière de droit civil demeure applicable à la réglementation des contrats et de leurs effets juridiques. La législation régionale ne peut pas modifier le droit des baux, mais elle peut encadrer les obligations administratives antérieures et extérieures au contrat ainsi que les conditions d’exploitation d’une activité d’hébergement touristique classée.

Il en résulte une distinction essentielle entre :

la location touristique, qui demeure une relation contractuelle régie par le droit civil et fiscal national, outre les obligations administratives prévues par la législation régionale ; et
la structure d’hébergement non hôtelier, qui fait partie de l’offre touristique organisée au niveau régional et doit respecter les conditions fixées par le droit toscan.

La qualification formelle retenue par l’exploitant n’est toutefois pas déterminante à elle seule. La distinction doit également être appréciée au regard des services effectivement proposés et des modalités concrètes d’exploitation de l’activité.

3. L’obligation d’exploitation à titre professionnel

Les articles 42 à 45 de la loi régionale n° 61 de 2024 prévoient que les chambres d’hôtes, les bed and breakfasts, les maisons et appartements de vacances ainsi que les demeures historiques doivent être exploités à titre professionnel.

La Cour a jugé que cette obligation concerne les modalités d’exploitation des structures d’hébergement et ne réglemente pas le contenu des contrats conclus avec les clients. Elle relève donc du domaine du tourisme et ne porte pas atteinte à la compétence de l’État en matière de droit civil.

En pratique, l’exploitation à titre professionnel implique généralement l’immatriculation au registre des entreprises, l’ouverture d’un numéro de TVA et l’application des règles fiscales relatives aux revenus professionnels. La Cour a néanmoins souligné que le propriétaire qui ne souhaite pas assumer ces obligations n’est pas privé de toute possibilité d’utiliser son bien à des fins touristiques : sous réserve des limites applicables, la location touristique demeure possible.

La constitutionnalité du choix régional a également été rattachée à la fonction sociale de la propriété. La régulation de la qualité de l’offre d’hébergement, la préservation d’une concurrence équitable entre opérateurs professionnels et la limitation des effets de la surtouristification peuvent justifier un cadre administratif encadrant les modalités d’utilisation économique d’un bien.

4. Destination urbanistique d’hébergement touristique et expiration de la période transitoire

L’article 41, paragraphe 3, prévoit que les hébergements non hôteliers présentant les caractéristiques physiques de logements résidentiels ne peuvent être exploités que dans des immeubles bénéficiant, au regard des règles d’urbanisme, d’une destination d’hébergement touristique.

La Cour a rejeté l’argument selon lequel le maintien des caractéristiques physiques d’un logement résidentiel serait incompatible avec une destination d’hébergement touristique. Les deux aspects sont distincts : le premier concerne la configuration structurelle du bâtiment, tandis que le second concerne l’usage stable et organisé qui en est fait.

Selon l’arrêt, lorsqu’un bien est utilisé de manière stable et organisée pour une activité professionnelle d’hébergement touristique, il est raisonnable d’exiger que sa destination urbanistique soit cohérente avec cet usage. Les usages résidentiel et d’hébergement touristique constituent des catégories fonctionnelles distinctes au regard de l’urbanisme.

L’article 144, paragraphe 3, avait reporté l’application de cette obligation au 1er juillet 2026. Jusqu’à cette date, les biens utilisés comme hébergements non hôteliers pouvaient conserver une destination résidentielle ou une destination d’hébergement touristique.

Au 5 octobre 2026, la période transitoire est donc arrivée à son terme. Pour les activités soumises au nouveau régime, l’utilisation stable d’un bien comme structure d’hébergement non hôtelier doit être accompagnée d’une destination urbanistique d’hébergement touristique, conformément aux règles d’urbanisme applicables et aux procédures communales relatives aux changements de destination.

L’expiration de la période transitoire ne rend toutefois pas automatiquement illégale toute activité préexistante. Il convient de distinguer les règles relatives à la destination urbanistique des règles transitoires spécifiques applicables aux activités déjà autorisées ou exploitées sans caractère professionnel, pour lesquelles l’article 144 prévoit un régime particulier.

5. La limite applicable aux structures exploitées dans un même immeuble

L’article 41, paragraphe 4, prévoit que l’activité de chambre d’hôtes, de bed and breakfast ou de demeure historique exercée par une même personne, ou par des sociétés contrôlées par cette personne ou qui lui sont liées, dans plusieurs structures situées dans un même immeuble, ne peut dépasser le nombre de chambres et la capacité d’hébergement autorisés pour une seule structure.

Cette disposition vise à empêcher que les limites dimensionnelles applicables aux petites structures d’hébergement soient contournées par la division formelle d’une même activité en plusieurs établissements.

La Cour a jugé que cette disposition relève du pouvoir d’appréciation du législateur régional en matière de tourisme. La limite tend à préserver la nature propre des chambres d’hôtes, des bed and breakfasts et des demeures historiques et à garantir une offre d’hébergement diversifiée.

Le cadre a été confirmé par l’arrêt n° 218 de 2025, qui a examiné la modification introduite par la loi régionale toscane n° 7 du 17 janvier 2025. Cette disposition a précisé que le régime transitoire applicable aux exploitants qui géraient déjà deux structures dans le même immeuble prendrait fin le 31 décembre 2025.

Depuis le 1er janvier 2026, l’exploitant de deux chambres d’hôtes ou de deux bed and breakfasts dans un même immeuble ne peut donc poursuivre son activité que si les structures, prises globalement, respectent la limite dimensionnelle applicable à une seule structure. Dans le cas contraire, l’exploitant doit examiner les solutions permises par la loi, notamment la réduction de l’activité, le changement de catégorie d’hébergement, le transfert d’une structure dans un autre immeuble ou l’affectation du bien à la location touristique, sous réserve, dans chaque cas, du respect des règles applicables.

6. Les locations touristiques de courte durée : les pouvoirs réglementaires des communes

L’article 59 constitue la disposition la plus novatrice de la réforme.

Les communes à forte densité touristique et tous les chefs-lieux de province peuvent adopter des règlements identifiant des zones dans lesquelles des critères et des limites spécifiques peuvent être fixés pour les locations touristiques de courte durée, y compris lorsqu’elles sont exploitées à titre professionnel.

La législation régionale définit les objectifs et les principaux facteurs à prendre en considération. Les règlements doivent notamment poursuivre les objectifs suivants :

assurer une utilisation touristique appropriée du patrimoine historique, artistique et culturel ;
préserver le tissu social ; et
maintenir une offre de logements destinés à la location de longue durée à des conditions économiquement accessibles.

Les communes doivent notamment tenir compte du rapport entre le nombre de lits et la population résidente, de la répartition des hébergements, des caractéristiques du tissu urbain, de la valeur historique et paysagère des zones concernées, des standards de qualité et de l’incidence sur le logement permanent.

Les mesures peuvent comprendre des restrictions de l’activité dans certaines zones, la fixation de rapports entre la superficie et le nombre de personnes accueillies, l’imposition d’exigences de qualité et la limitation du nombre d’autorisations.

Dans les communes qui adoptent un tel règlement, l’activité exercée dans les zones concernées est soumise à une autorisation valable cinq ans pour chaque unité d’habitation, sans préjudice du pouvoir de la commune de fixer un nombre maximal d’autorisations pour certaines zones homogènes. La législation régionale prévoit un régime spécial pour la location de courte durée d’une partie du logement dans lequel le bailleur réside, ainsi que d’une seule chambre à l’intérieur de ce logement.

La Cour a principalement rattaché l’article 59 au tourisme et à l’aménagement du territoire. Le pouvoir communal ne réglemente pas directement le contenu du contrat de bail ; il établit plutôt un régime administratif préalable pour l’exercice d’une activité économique dans des zones caractérisées par des pressions territoriales spécifiques.

Le caractère local des problèmes en cause a été considéré par la Cour comme un élément justifiant une réglementation régionale et communale. Les règlements doivent toutefois reposer sur une instruction adéquate et sur une motivation cohérente. Un règlement ne peut pas se transformer en interdiction générale ni imposer des restrictions dépourvues de lien avec les conditions réelles de la zone concernée.

7. La mise en œuvre en Toscane : Florence comme premier cas d’application

La principale mesure d’application est le règlement de la ville de Florence relatif aux locations touristiques de courte durée, approuvé par la délibération du conseil municipal n° 27 du 5 mai 2025 et expressément mentionné par la Cour dans son arrêt n° 186 de 2025.

Florence constitue le premier cas toscan dans lequel le pouvoir prévu par l’article 59 a été traduit en un cadre municipal complet, comprenant un système d’autorisation et des limites territoriales susceptibles d’affecter les nouvelles initiatives et, selon le régime transitoire municipal, les activités déjà existantes.

Le règlement a été contesté devant le Tribunal administratif régional de Toscane. Au 5 octobre 2026, le dispositif florentin peut donc être considéré comme largement mis en œuvre sur le plan réglementaire, mais pas encore définitivement stabilisé sur le plan juridictionnel. La Cour constitutionnelle a reconnu les compétences régionale et communale dans leur principe ; elle ne s’est pas substituée au juge administratif pour contrôler la légalité des différentes dispositions réglementaires.

Les contentieux urbanistiques antérieurs à Florence montrent également que les règles relatives aux locations de courte durée doivent être interprétées dans le cadre plus large de la planification municipale. Le Tribunal administratif régional de Toscane a jugé que l’adoption d’un nouveau plan opérationnel incompatible avec une modification de l’ancien règlement d’urbanisme peut mettre fin aux effets des mesures de sauvegarde provisoires et constituer un abandon implicite de la modification antérieure. Voir notamment les arrêts nos 855, 856, 858, 860 et 867 de 2024 du Tribunal administratif régional de Toscane.

Ces précédents ne tranchent pas directement le nouveau contentieux relatif au règlement adopté sur le fondement de l’article 59, mais ils dégagent un critère d’interprétation important : les restrictions aux locations touristiques doivent être coordonnées avec les documents d’urbanisme en vigueur et avec l’évolution de la planification municipale, afin d’éviter l’application simultanée de règles incompatibles.

8. Évolutions concernant l’aménagement du territoire

La jurisprudence administrative confirme que les usages d’hébergement touristique et résidentiel ne sont pas interchangeables sans conséquences en matière d’urbanisme.

Dans son arrêt n° 163 de 2026, le Tribunal administratif régional de Toscane a jugé légale l’imposition d’obligations de réalisation ou de monétisation des standards urbanistiques dans le cadre d’un projet de restructuration comportant un changement de destination, d’un usage d’hébergement touristique vers un usage résidentiel. Ce changement a été considéré comme comparable à une construction nouvelle au regard de son incidence sur la charge urbaine.

La décision concerne une situation distincte de l’obligation prévue à l’article 41, paragraphe 3, mais elle renforce l’importance urbanistique du passage d’une catégorie fonctionnelle à l’autre. Un changement de destination n’est pas une opération purement formelle : il peut avoir une incidence sur les standards d’urbanisme, les places de stationnement, les équipements territoriaux et les obligations conventionnelles imposées au propriétaire.

La jurisprudence confirme également l’importance pratique de distinguer la location touristique de l’activité d’hébergement non hôtelier. Dans l’arrêt n° 1394 de 2025, le Tribunal administratif régional de Toscane a jugé que la fourniture de services tels que le ménage pendant le séjour, le changement du linge et la fourniture de nourriture et de boissons peut démontrer que l’activité ne constitue pas une simple location touristique, mais une activité d’hébergement non hôtelier nécessitant le titre administratif correspondant.

La formulation des contrats de location ne suffit pas à établir la nature juridique de l’activité. Les services effectivement proposés, les modalités de gestion et les éléments recueillis par les autorités municipales peuvent prévaloir pour déterminer si l’activité relève du régime applicable aux structures d’hébergement.

9. Le niveau de mise en œuvre au 5 octobre 2026

Le cadre toscan présente des niveaux de mise en œuvre différenciés.

La législation régionale est pleinement en vigueur et sa structure principale a été confirmée par la Cour constitutionnelle. Les règles relatives à l’exploitation professionnelle des hébergements non hôteliers sont désormais applicables, sous réserve des régimes transitoires concernant les activités préexistantes. La période transitoire relative à la destination urbanistique des biens durablement utilisés comme hébergements non hôteliers a pris fin le 1er juillet 2026.

La limite globale applicable aux structures exploitées par une même personne dans un même immeuble est également en vigueur depuis le 1er janvier 2026, à la suite de l’expiration du régime transitoire applicable aux exploitants déjà en activité.

La mise en œuvre de l’article 59 dépend en revanche de chaque commune. Les collectivités locales ne sont pas tenues d’adopter un règlement restrictif : la loi régionale leur attribue un pouvoir qui peut être exercé lorsque des besoins territoriaux spécifiques existent et après une instruction adéquate.

Les règles applicables ne sont donc pas uniformes dans toute la Toscane. Pour chaque commune, il convient de vérifier :

si le règlement prévu par l’article 59 a été adopté ;
quelles zones ou quels secteurs il couvre ;
si des limites quantitatives ou qualitatives s’appliquent ;
si une autorisation quinquennale est nécessaire ;
quel régime transitoire a été prévu pour les biens déjà utilisés en 2024 pour des locations de courte durée ; et
comment le règlement municipal est coordonné avec les documents d’urbanisme et l’autorisation de construire ou le titre d’urbanisme relatif au bien.

Le niveau de mise en œuvre peut donc être qualifié de complet en ce qui concerne la validité de la législation régionale, mais de différencié et encore évolutif en ce qui concerne les règlements municipaux et le contentieux administratif.

Conclusion

L’arrêt n° 186 de 2025 constitue une étape importante dans la réglementation du tourisme en Toscane. La Cour a reconnu que la Région peut réglementer les hébergements touristiques classés, leur imposer des exigences organisationnelles et de gestion, subordonner l’exploitation stable de l’activité à une destination urbanistique d’hébergement touristique et fournir aux communes des instruments de régulation des locations de courte durée dans les zones soumises à une pression touristique importante.

L’arrêt n° 218 de 2025 a complété ce cadre en confirmant la constitutionnalité de l’expiration, au 1er janvier 2026, du régime transitoire applicable aux exploitants de plusieurs structures dans un même immeuble.

Le principe constitutionnel qui se dégage est celui d’une réglementation territoriale différenciée : les règles applicables aux activités touristiques peuvent affecter indirectement les prérogatives du propriétaire, à condition de poursuivre des objectifs d’utilité sociale, d’être cohérentes avec les circonstances concrètes et de respecter les principes de raisonnabilité et de proportionnalité.

Pour les exploitants, l’analyse ne peut plus se limiter à la distinction abstraite entre un bail et une activité d’hébergement. Il est nécessaire d’examiner conjointement la forme d’exploitation, les services proposés, la destination urbanistique, la localisation du bien, l’existence éventuelle d’un règlement municipal et le régime transitoire applicable. En Toscane, le nouveau système est donc en vigueur, mais sa mise en œuvre concrète demeure largement territoriale et continuera d’être définie par l’interaction entre la législation régionale, les règlements municipaux, l’urbanisme et la jurisprudence administrative.