Locazioni brevi: perché la Consulta ha bocciato l’Emilia-Romagna ma salvato la disciplina toscana

Il punto non è se le Regioni possano intervenire, ma come

La regolazione delle locazioni brevi entra in una fase nuova. Con la sentenza n. 164 del 9 ottobre 2026, la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimi gli articoli 4 e 5 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 10 del 2025, dedicata alla disciplina urbanistico-edilizia degli immobili destinati a locazione breve.

Pochi mesi prima, con la sentenza n. 186 del 16 dicembre 2025, la stessa Corte aveva invece salvato le principali disposizioni del Testo unico del turismo della Regione Toscana, compreso l’articolo 59, che consente ai comuni ad alta densità turistica e ai capoluoghi di provincia di introdurre criteri, limiti e autorizzazioni per le locazioni turistiche brevi.

Le due decisioni non sono realmente contraddittorie. Al contrario, lette insieme, indicano una linea abbastanza precisa: le Regioni possono governare gli effetti territoriali e turistici delle locazioni brevi, anche attraverso restrizioni amministrative; non possono però introdurre misure generalizzate, irragionevoli o sproporzionate rispetto al fenomeno che intendono contrastare.

Che cosa prevedeva la legge dell’Emilia-Romagna

La legge regionale emiliano-romagnola aveva introdotto una specifica destinazione d’uso urbanistica denominata “locazione breve”, collocata nell’ambito della categoria funzionale turistico-ricettiva. L’articolo 4 stabiliva che il passaggio di un’unità immobiliare da una diversa categoria funzionale alla destinazione “locazione breve”, con o senza opere, costituisse un mutamento rilevante sotto il profilo urbanistico-edilizio e richiedesse la presentazione del titolo abilitativo previsto dalla legge regionale.

In concreto, l’utilizzo di un immobile residenziale per locazioni brevi avrebbe comportato, in via generale, il mutamento della destinazione d’uso e il conseguente adempimento edilizio. La disciplina si applicava tanto alle locazioni brevi esercitate in forma imprenditoriale quanto a quelle non imprenditoriali e non prevedeva una soglia minima di utilizzo dell’immobile.

L’articolo 5 completava il sistema attribuendo ai comuni la facoltà di individuare, negli strumenti di pianificazione urbanistica, ambiti territoriali nei quali l’insediamento della destinazione “locazione breve” fosse ammesso oppure subordinato a specifiche condizioni. Tra le misure espressamente contemplate figuravano la fissazione di percentuali massime di unità immobiliari destinabili a locazione breve, la limitazione o il divieto di determinati interventi edilizi, l’introduzione di requisiti dimensionali e standard di qualità ulteriori e la subordinazione del mutamento d’uso all’esistenza o alla realizzazione di dotazioni territoriali e pertinenziali.

L’obiettivo dichiarato era differenziare l’offerta turistica tra le aree a maggiore pressione e quelle meno frequentate, contenendo il fenomeno dell’overtourism nei centri urbani e favorendo, al contempo, la disponibilità di alloggi per residenti, lavoratori e studenti.

La Corte: competenza regionale sì, ma entro il limite della proporzionalità

Un primo dato importante della sentenza n. 164 del 2026 è che la Corte non ha accolto le censure fondate sulla violazione della competenza statale in materia di tutela della concorrenza. La disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso e degli insediamenti turistici è stata ricondotta al governo del territorio e, per gli aspetti amministrativi dell’attività turistica, alla competenza regionale.

La circostanza che una disciplina regionale possa incidere sull’accesso al mercato o sulla libertà economica non la trasferisce automaticamente nella materia della tutela della concorrenza. Le Regioni possono quindi adottare regole che conformano l’utilizzo degli immobili e prevedono anche procedimenti autorizzatori, purché agiscano nel rispetto dei limiti costituzionali ed europei applicabili.

Il problema della legge emiliano-romagnola è stato individuato dalla Corte su un piano diverso: quello degli articoli 3 e 41 della Costituzione, cioè della ragionevolezza, dell’eguaglianza e della libertà di iniziativa economica.

La Corte ha applicato un test di proporzionalità articolato in tre passaggi. La finalità perseguita deve essere meritevole di protezione; la misura deve essere idonea a perseguirla; infine, non deve imporre sacrifici eccedenti rispetto a quanto necessario.

La lotta all’overtourism e la tutela dell’offerta abitativa per la locazione di lunga durata sono state riconosciute come finalità legittime. Il punto critico è stato individuato nello strumento scelto.

La prima criticità: una disciplina uniforme per un fenomeno territorialmente disomogeneo

Secondo la Corte, l’overtourism non costituisce un fenomeno uniforme sull’intero territorio regionale. Esso si concentra in determinate città, quartieri o zone caratterizzati da una particolare pressione turistica, mentre in altri contesti la locazione breve può contribuire a diversificare e aumentare l’offerta ricettiva.

L’articolo 4 della legge emiliano-romagnola imponeva però il mutamento di destinazione d’uso su tutto il territorio regionale, senza distinguere tra aree sature e aree nelle quali non risultassero analoghe esigenze di contenimento.

Questa applicazione generalizzata è stata ritenuta sproporzionata rispetto all’obiettivo dichiarato. La Corte ha valorizzato, invece, la diversa struttura dell’articolo 5, che rimetteva ai comuni la possibilità di intervenire su ambiti territoriali determinati. Il problema non era dunque la possibilità di introdurre misure localizzate, ma l’avere costruito su una disciplina regionale uniforme il presupposto di quelle misure.

La sentenza conferma così un criterio destinato a orientare anche futuri interventi legislativi: quanto più il fenomeno regolato è localizzato e variabile, tanto più la risposta normativa deve essere calibrata sul territorio interessato.

La seconda criticità: la disparità tra locazioni brevi e strutture extra-alberghiere

La Corte ha poi rilevato una disparità irragionevole tra i gestori di locazioni brevi e i gestori di strutture ricettive extra-alberghiere, come affittacamere e case e appartamenti per vacanze.

Nel sistema emiliano-romagnolo, queste strutture devono essere gestite in forma imprenditoriale, ma possono conservare la destinazione d’uso residenziale. La legge impugnata imponeva invece il passaggio alla categoria turistico-ricettiva ai gestori di locazioni brevi, anche quando l’attività fosse sporadica e non imprenditoriale.

La differenza non è stata ritenuta adeguatamente giustificata. Se l’obiettivo è adeguare la destinazione urbanistica all’uso effettivo dell’immobile, l’obbligo dovrebbe essere collegato a un utilizzo stabile e organizzato, oppure a una soglia oggettiva di impiego a fini turistici. L’articolo 4, invece, non prevedeva alcuna soglia e colpiva anche attività occasionali.

La disparità permaneva, inoltre, per le locazioni brevi imprenditoriali: anche in questo caso, secondo la Corte, non risultava comprensibile perché il gestore fosse sottoposto a un regime urbanistico più oneroso rispetto a strutture extra-alberghiere anch’esse esercitate professionalmente.

Per queste ragioni, l’articolo 4 è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo. L’articolo 5 è caduto di riflesso, perché disciplinava l’insediamento della nuova destinazione d’uso introdotta proprio dall’articolo 4.

Il precedente toscano: una disciplina più selettiva e territorialmente mirata

Il confronto con la Toscana è particolarmente utile. L’articolo 59 della legge regionale n. 61 del 2024 non impone indistintamente il mutamento di destinazione d’uso su tutto il territorio regionale. Esso attribuisce ai comuni a più alta densità turistica e ai comuni capoluogo di provincia la facoltà di individuare specifiche zone o aree nelle quali stabilire criteri e limiti per le locazioni turistiche brevi.

La disciplina comunale deve rispettare i principi di stretta necessità, proporzionalità e non discriminazione. La legge indica inoltre gli elementi da considerare: il rapporto tra posti letto destinati a locazione breve e popolazione residente, la distribuzione delle strutture ricettive, le caratteristiche del tessuto urbano, il valore storico, artistico e paesaggistico, gli standard qualitativi e l’impatto sulla disponibilità di alloggi a prezzo accessibile.

Nei comuni che adottano il regolamento, l’esercizio dell’attività può essere subordinato a un’autorizzazione quinquennale per ciascuna unità immobiliare, con la possibilità di stabilire un numero massimo di autorizzazioni in determinate zone. Sono previste anche misure transitorie per accompagnare l’applicazione dei nuovi limiti e, per alcune ipotesi, esenzioni come quella relativa alla locazione di una porzione dell’unità immobiliare in cui il locatore risiede.

Nella sentenza n. 186 del 2025, la Corte ha ritenuto non fondate le questioni relative all’articolo 59. La disciplina è stata ricondotta prevalentemente al turismo e al governo del territorio, non all’ordinamento civile, perché riguarda gli aspetti amministrativi precedenti ed esterni al contratto di locazione.

La Corte ha sottolineato il carattere localistico del fenomeno: i problemi delle locazioni turistiche brevi si concentrano in determinate aree e assumono caratteristiche differenti da un territorio all’altro. Per questo, il livello regionale e quello comunale possono risultare più adeguati dello Stato nel bilanciare gli interessi dei proprietari, degli utenti, dei residenti e del tessuto urbano.

La differenza decisiva: non solo il territorio, ma anche il modello regolatorio

Il confronto tra le due sentenze mostra almeno quattro differenze rilevanti.

La prima riguarda l’ambito territoriale. La Toscana concentra la disciplina limitativa nei comuni a maggiore densità turistica e nei capoluoghi, lasciando ai regolamenti comunali l’individuazione delle zone interessate. L’Emilia-Romagna aveva introdotto un obbligo generale di mutamento d’uso valido in tutta la regione.

La seconda riguarda il presupposto della restrizione. La Toscana collega l’intervento a dati e fattori territoriali: popolazione residente, posti letto, caratteristiche urbane, patrimonio culturale e disponibilità di alloggi. La disciplina emiliano-romagnola non subordinava invece il mutamento d’uso al superamento di una soglia di attività o alla presenza di una particolare pressione turistica.

La terza riguarda la distinzione tra locazioni brevi e strutture ricettive classificate. In Toscana l’obbligo di destinazione turistico-ricettiva per le strutture extra-alberghiere è stato ritenuto ragionevole perché collegato a un’attività stabile, organizzata e gestita in forma imprenditoriale. La Corte ha distinto il profilo edilizio dell’immobile, che può conservare le caratteristiche della civile abitazione, dal suo profilo gestionale, quando esso sia stabilmente inserito nel circuito ricettivo.

La quarta riguarda la gradualità. La legge toscana prevede regole transitorie e conserva, entro determinati limiti, la possibilità di utilizzare l’immobile per locazioni turistiche non imprenditoriali. La Corte ha considerato rilevante il fatto che il proprietario non fosse privato in assoluto della possibilità di destinare il bene a finalità turistiche, ma potesse scegliere un diverso modello di utilizzo, eventualmente non ricettivo o non imprenditoriale.

La Corte non ha escluso il contingentamento

Un passaggio della sentenza emiliano-romagnola merita particolare attenzione. La Corte non ha considerato costituzionalmente illegittimo, in sé, il contingentamento delle locazioni turistiche brevi in determinate zone.

La fissazione di una percentuale massima di unità immobiliari destinabili a locazione breve può essere compatibile con l’articolo 23-ter del Testo unico dell’edilizia se non si traduce in un divieto assoluto, ma condiziona l’insediamento dell’uso al rispetto di un rapporto tra locazioni brevi e unità residenziali.

Resta però fermo il rispetto delle garanzie previste dalla disciplina statale sui mutamenti di destinazione d’uso, compreso il divieto di imporre, nei casi previsti, il reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale o la dotazione minima obbligatoria di parcheggi.

Il messaggio della Corte è quindi più articolato di una semplice bocciatura delle restrizioni: le misure localizzate e motivate possono essere legittime; ciò che non supera il vaglio costituzionale è la restrizione generalizzata, priva di una soglia o di un adeguato collegamento con l’intensità concreta del fenomeno.

Quali effetti per le Regioni e per i Comuni

La sentenza n. 164 del 2026 non impedisce alle Regioni di intervenire sulle locazioni brevi. Conferma, anzi, che turismo e governo del territorio costituiscono basi competenziali idonee per disciplinare gli aspetti amministrativi dell’attività e gli effetti urbanistici della sua diffusione.

Le future discipline dovranno però evitare almeno tre rischi: assoggettare allo stesso regime attività occasionali e attività professionali; imporre obblighi uniformi anche in territori privi di criticità analoghe; attribuire ai comuni poteri indeterminati o sganciati da criteri oggettivi, istruttorie adeguate e motivazioni verificabili.

Per i comuni, il dato più rilevante è che la regolazione locale non può essere considerata una licenza di introdurre divieti assoluti o automatismi. Le misure dovranno essere inserite negli strumenti appropriati, riferite ad ambiti determinati, sorrette da una motivazione concreta e coerenti con la disciplina statale sui mutamenti di destinazione d’uso.

Una linea di equilibrio ancora in evoluzione

Le due decisioni della Corte costituzionale delineano un equilibrio tra autonomia territoriale e libertà economica. Da un lato, la locazione breve non è stata qualificata come componente intangibile del diritto di proprietà: il suo esercizio può essere conformato quando siano in gioco l’assetto urbano, la residenzialità, la sostenibilità dei servizi e la tutela del patrimonio storico e culturale.

Dall’altro lato, la finalità pubblica non basta da sola a legittimare qualsiasi misura. Occorre dimostrare che la restrizione sia effettivamente collegata al problema da risolvere, che operi nel territorio interessato e che non determini disparità ingiustificate tra operatori che svolgono attività comparabili.

La Toscana ha superato questo esame perché ha adottato un modello selettivo, territoriale e graduato. L’Emilia-Romagna lo ha invece oltrepassato, imponendo un obbligo generale di mutamento d’uso che non distingueva né tra territori con diversa pressione turistica né tra attività occasionali e attività professionali.

La direzione indicata dalla Consulta sembra dunque chiara: per regolare le locazioni brevi non basta scegliere una finalità condivisibile. È necessario costruire una disciplina proporzionata alla concreta geografia del fenomeno e coerente con la varietà degli operatori coinvolti.

© Avv. Gabriele Lanzi