La legge regionale sul Turismo in Toscana dopo la sentenza n. 186/2025 della Corte costituzionale

Locazioni brevi, strutture extra-alberghiere e governo del territorio: la legittimità costituzionale della disciplina regionale e il suo stato di attuazione a ottobre 2026

La disciplina toscana del turismo ha superato il principale vaglio di costituzionalità. Con la sentenza n. 186 del 2025, depositata il 16 dicembre 2025, la Corte costituzionale ha esaminato le questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri contro gli articoli 22, comma 6, 41, commi 3 e 4, da 42 a 45, 59 e 144 della legge regionale Toscana 31 dicembre 2024, n. 61, recante il “Testo unico del turismo”.

La decisione non ha travolto l’impianto della riforma. Al contrario, ha riconosciuto la legittimità costituzionale delle scelte regionali dirette a qualificare l’offerta ricettiva, contenerne la proliferazione nelle aree maggiormente esposte alla pressione turistica e consentire ai Comuni di adottare misure calibrate sulle caratteristiche dei singoli territori.

La pronuncia non equivale, tuttavia, a una generale immunità della disciplina regionale o dei regolamenti comunali. La Corte ha salvato le norme impugnate nei limiti e per le ragioni indicate in motivazione, lasciando fermi il rispetto dei principi di ragionevolezza, imparzialità, necessità e proporzionalità e il sindacato del giudice amministrativo sui singoli atti applicativi.

1. L’esito del giudizio costituzionale

Il dispositivo della sentenza distingue tra questioni non fondate e questioni inammissibili.

Sono state dichiarate non fondate le questioni relative:

• all’articolo 22, comma 6, sul potere del Comune di ridurre la percentuale massima di incremento della capacità ricettiva alberghiera;

• all’articolo 41, comma 3, sull’obbligo di destinazione d’uso turistico-ricettiva per le strutture extra-alberghiere con caratteristiche edilizie della civile abitazione;

• all’articolo 41, comma 4, sui limiti alla gestione di più strutture nello stesso edificio;

• agli articoli da 42 a 45, che impongono la gestione in forma imprenditoriale delle principali strutture ricettive extra-alberghiere;

• all’articolo 59, che attribuisce ai Comuni ad alta densità turistica e ai Comuni capoluogo il potere di regolare le locazioni turistiche brevi;

• all’articolo 144, comma 3, relativo al regime transitorio della destinazione d’uso.

Sono state invece dichiarate inammissibili, per insufficiente motivazione del ricorso statale, le censure riferite all’articolo 41, comma 3, in relazione agli articoli 41 e 42 della Costituzione, e all’articolo 41, comma 4, in relazione agli articoli 3 e 42 della Costituzione.

La distinzione è rilevante. L’inammissibilità non costituisce una valutazione di merito sulla piena legittimità della norma, ma dipende dal mancato assolvimento dell’onere di motivare in modo puntuale la censura nel giudizio in via principale.

2. La competenza regionale sulla disciplina delle strutture ricettive

Il primo principio generale affermato dalla Corte riguarda il riparto di competenze tra Stato e Regione.

La classificazione e la disciplina amministrativa delle strutture ricettive, comprese le strutture extra-alberghiere, rientrano nella competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo. La Regione può quindi stabilire requisiti dimensionali, organizzativi e gestionali necessari per l’inserimento di un’attività nel sistema regionale delle strutture ricettive classificate.

La competenza statale in materia di ordinamento civile resta invece riferita alla regolamentazione dell’attività negoziale e dei suoi effetti. La legge regionale non può modificare la disciplina del contratto di locazione, ma può regolare gli adempimenti amministrativi anteriori ed esterni al contratto e le condizioni per l’esercizio di un’attività turistico-ricettiva classificata.

Ne deriva una distinzione essenziale tra:

• la locazione turistica, che rimane un rapporto negoziale assoggettato alla disciplina civilistica e fiscale statale, oltre che agli adempimenti amministrativi previsti dalla legge regionale;

• la struttura ricettiva extra-alberghiera, che entra nel circuito organizzato dell’offerta turistica regionale e deve rispettare i requisiti stabiliti dalla legge toscana.

La qualificazione formale attribuita dal gestore non è però sufficiente. La distinzione deve essere verificata anche sulla base dei servizi concretamente offerti e delle modalità effettive di gestione.

3. L’obbligo di gestione imprenditoriale

Gli articoli da 42 a 45 della legge regionale n. 61 del 2024 prevedono che affittacamere, bed and breakfast, case e appartamenti per vacanze e residenze d’epoca siano gestiti in forma imprenditoriale.

La Corte ha ritenuto che tale previsione riguardi le modalità di esercizio delle strutture ricettive e non il contenuto dei contratti stipulati con gli ospiti. L’obbligo è quindi riconducibile alla materia del turismo e non invade la competenza statale in materia di ordinamento civile.

Sul piano pratico, la gestione imprenditoriale comporta, in linea generale, l’iscrizione nel registro delle imprese, l’apertura della partita IVA e l’applicazione delle regole fiscali proprie del reddito d’impresa. La Corte ha però sottolineato che il proprietario che non intenda assumere tali obblighi non è privato in assoluto della possibilità di utilizzare l’immobile a fini turistici: resta ferma, nei limiti applicabili, la possibilità di ricorrere alla locazione turistica.

La legittimità della scelta regionale è stata collegata anche alla funzione sociale della proprietà. La qualificazione dell’offerta, la parità concorrenziale tra operatori professionali e il contenimento degli effetti dell’overtourism costituiscono finalità che possono giustificare una conformazione amministrativa delle modalità di sfruttamento economico dell’immobile.

4. Destinazione d’uso turistico-ricettiva e scadenza del periodo transitorio

L’articolo 41, comma 3, stabilisce che l’esercizio delle strutture ricettive extra-alberghiere con caratteristiche edilizie della civile abitazione è consentito esclusivamente in immobili aventi, ai fini urbanistici, destinazione d’uso turistico-ricettiva.

La Corte ha escluso l’incoerenza tra la permanenza delle caratteristiche edilizie della civile abitazione e la destinazione urbanistica turistico-ricettiva. I due profili non coincidono: il primo riguarda la conformazione strutturale dell’immobile, il secondo lo stabile utilizzo gestionale del bene.

Secondo la sentenza, quando un immobile è utilizzato in modo stabile e organizzato per un’attività ricettiva imprenditoriale, è ragionevole che la destinazione urbanistica sia coerente con tale uso. La destinazione residenziale e quella turistico-ricettiva costituiscono categorie funzionali autonome ai fini della pianificazione urbanistica.

L’articolo 144, comma 3, aveva differito l’applicazione dell’obbligo al 1° luglio 2026. Fino a tale data era possibile mantenere, per gli immobili utilizzati come strutture ricettive extra-alberghiere, tanto la destinazione residenziale quanto quella turistico-ricettiva.

Alla data del 5 ottobre 2026 il periodo transitorio è quindi esaurito. Per le attività soggette al nuovo regime, l’utilizzo stabile dell’immobile come struttura ricettiva extra-alberghiera deve essere accompagnato dalla destinazione d’uso turistico-ricettiva, secondo la disciplina urbanistica applicabile e le procedure comunali di mutamento della destinazione.

La scadenza non determina automaticamente l’illegittimità di ogni attività preesistente. Occorre distinguere il regime della destinazione d’uso da quello delle gestioni già autorizzate o già esercitate in forma non imprenditoriale, per le quali l’articolo 144 contiene disposizioni transitorie specifiche.

5. Il limite alle strutture gestite nello stesso edificio

L’articolo 41, comma 4, stabilisce che l’attività di affittacamere, bed and breakfast o residenza d’epoca svolta dallo stesso soggetto, o da società controllate o collegate riferibili al medesimo soggetto, in più strutture situate nello stesso edificio non può superare il numero di camere e la capacità ricettiva di una singola struttura.

La finalità è impedire che i limiti dimensionali propri delle strutture di ridotte dimensioni vengano aggirati attraverso la suddivisione formale dell’attività in più esercizi.

La Corte ha ritenuto che la disposizione rientri nella discrezionalità del legislatore regionale in materia di turismo. Il limite è funzionale alla conservazione della dimensione tipologica di affittacamere, bed and breakfast e residenze d’epoca e alla garanzia di un’offerta ricettiva diversificata.

Un’ulteriore conferma è arrivata dalla sentenza n. 218 del 2025, che ha esaminato la modifica introdotta dalla legge regionale Toscana 17 gennaio 2025, n. 7. La norma aveva precisato che il regime transitorio per i soggetti che già gestivano due esercizi nello stesso edificio sarebbe cessato il 31 dicembre 2025.

Dal 1° gennaio 2026, chi gestisce nello stesso edificio due affittacamere o due bed and breakfast può quindi proseguire soltanto se, nel loro complesso, le strutture rispettano il limite dimensionale previsto per una singola struttura. In caso contrario, l’operatore deve valutare le alternative consentite dall’ordinamento, tra cui la riduzione dell’attività, il mutamento della tipologia ricettiva, lo spostamento di una struttura in altro edificio o la destinazione dell’immobile a locazione turistica, sempre nel rispetto delle disposizioni applicabili.

6. Le locazioni turistiche brevi: il potere regolatorio dei Comuni

L’articolo 59 costituisce il punto maggiormente innovativo della riforma.

I Comuni ad alta densità turistica e tutti i Comuni capoluogo di provincia possono adottare un regolamento per individuare zone o aree nelle quali definire criteri e limiti specifici per le locazioni brevi a finalità turistica, anche quando esercitate in forma imprenditoriale.

La legge regionale indica le finalità e i principali elementi di valutazione. I regolamenti devono perseguire, tra l’altro:

• la corretta fruizione turistica del patrimonio storico, artistico e culturale;

• la preservazione del tessuto sociale;

• la disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine a condizioni economicamente accessibili.

Il Comune deve considerare, in particolare, il rapporto tra posti letto e popolazione residente, la distribuzione delle strutture ricettive, le caratteristiche del tessuto urbano, il valore storico e paesaggistico delle aree interessate, gli standard qualitativi e l’impatto sulla residenzialità.

I criteri possono consistere nella limitazione dell’attività in determinate zone, nella fissazione di rapporti tra superficie e numero degli ospiti, nell’imposizione di requisiti qualitativi e nel contingentamento delle autorizzazioni.

Nei Comuni che adottano il regolamento, l’attività nelle aree interessate è subordinata a un’autorizzazione quinquennale per ciascuna unità immobiliare, ferma restando la facoltà comunale di introdurre un numero massimo di autorizzazioni per determinate zone omogenee. La locazione breve di una porzione dell’unità immobiliare nella quale il locatore ha la residenza, nonché di un singolo locale all’interno della stessa unità, beneficia invece della disciplina speciale prevista dalla legge regionale.

La Corte ha ricondotto l’articolo 59 principalmente alle materie del turismo e del governo del territorio. Il potere comunale non disciplina direttamente il contenuto del contratto di locazione, ma introduce un regime amministrativo preventivo per l’esercizio di un’attività economica in contesti territoriali caratterizzati da specifiche criticità.

Il carattere localistico del fenomeno è, per la Corte, un elemento che giustifica il ricorso alla regolazione regionale e comunale. La disciplina deve però essere sorretta da un’istruttoria adeguata e da una motivazione coerente con gli obiettivi dichiarati. Un regolamento non può tradursi in un divieto generalizzato o in una limitazione priva di rapporto con la situazione concreta dell’area interessata.

7. L’attuazione in Toscana: Firenze come primo banco di prova

Il principale atto applicativo è il Regolamento del Comune di Firenze per le locazioni turistiche brevi, approvato con deliberazione n. 27 del 5 maggio 2025 ed espressamente richiamato dalla Corte nella sentenza n. 186 del 2025.

Firenze rappresenta il primo caso toscano nel quale il potere previsto dall’articolo 59 è stato tradotto in una disciplina comunale organica, con un sistema di autorizzazione e di limiti territoriali destinato a incidere sulle nuove iniziative e, secondo il regime transitorio comunale, sulle attività già esistenti.

Il regolamento risulta oggetto di impugnazione davanti al TAR Toscana. Pertanto, al 5 ottobre 2026, l’attuazione fiorentina deve essere considerata avanzata sul piano regolamentare, ma non definitivamente consolidata sul piano giudiziario. La sentenza costituzionale ha infatti riconosciuto in astratto la competenza regionale e comunale, senza sostituirsi al giudice amministrativo nella verifica della legittimità delle singole disposizioni regolamentari.

Il contenzioso urbanistico fiorentino precedente alla legge regionale n. 61 del 2024 mostra inoltre che la disciplina delle locazioni turistiche deve essere letta nel quadro complessivo della pianificazione comunale. Il TAR Toscana ha ritenuto che l’approvazione di un nuovo piano operativo incompatibile con una variante al precedente regolamento urbanistico possa far cessare gli effetti delle misure di salvaguardia e determinare l’abbandono implicito della variante stessa. Si vedano, tra le altre, le sentenze del TAR Toscana nn. 855, 856, 858, 860 e 867 del 2024.

Questi precedenti non risolvono direttamente il nuovo contenzioso sul regolamento adottato ai sensi dell’articolo 59, ma evidenziano un criterio applicativo importante: le limitazioni alle locazioni turistiche devono essere coordinate con gli strumenti urbanistici vigenti e con l’evoluzione della pianificazione comunale, evitando la sovrapposizione di discipline incompatibili.

8. Gli ulteriori sviluppi sul governo del territorio

La giurisprudenza amministrativa successiva conferma che la destinazione turistico-ricettiva e quella residenziale non sono intercambiabili senza conseguenze urbanistiche.

Con la sentenza del TAR Toscana n. 163 del 2026, il giudice ha ritenuto legittima l’applicazione di obblighi di cessione o monetizzazione degli standard urbanistici a un intervento di ristrutturazione con cambio di destinazione da turistico-ricettiva a residenziale. Il mutamento è stato considerato assimilabile alla nuova costruzione quanto agli effetti sul carico urbanistico.

La decisione riguarda un caso diverso dall’obbligo previsto dall’articolo 41, comma 3, ma rafforza la rilevanza urbanistica del passaggio tra le due categorie funzionali. Il cambio di destinazione non è una vicenda puramente formale: può incidere sugli standard, sui parcheggi, sulle dotazioni territoriali e sugli obblighi convenzionali a carico del proprietario.

9. Il livello di attuazione della normativa al 5 ottobre 2026

Il quadro toscano presenta livelli di attuazione differenziati.

La disciplina legislativa regionale è pienamente vigente e il suo nucleo principale è stato confermato dalla Corte costituzionale. Sono ormai operative le disposizioni relative alla gestione imprenditoriale delle strutture extra-alberghiere, salvi i regimi transitori per le attività preesistenti; è inoltre scaduto il termine del 1° luglio 2026 per l’adeguamento della destinazione d’uso degli immobili stabilmente impiegati come strutture ricettive extra-alberghiere.

È altresì operativo, dal 1° gennaio 2026, il limite complessivo alle strutture gestite dallo stesso soggetto nel medesimo edificio, dopo la cessazione del regime transitorio previsto per i gestori preesistenti.

L’attuazione dell’articolo 59 è invece rimessa ai singoli Comuni. Non tutti gli enti locali toscani sono tenuti ad adottare un regolamento limitativo: la legge regionale attribuisce una facoltà, da esercitare in presenza di specifiche esigenze territoriali e sulla base di un’adeguata istruttoria.

Ne consegue che il regime applicabile non è uniforme su tutto il territorio regionale. Occorre verificare, per ciascun Comune:

• se sia stato adottato il regolamento previsto dall’articolo 59;

• quali zone o aree siano interessate;

• se siano previsti limiti quantitativi o qualitativi;

• se sia richiesta l’autorizzazione quinquennale;

• quale disciplina transitoria sia stata stabilita per gli immobili già destinati alle locazioni brevi nel 2024;

• come il regolamento comunale si coordini con gli strumenti urbanistici e con il titolo edilizio dell’immobile.

Il livello di attuazione può quindi essere definito come pieno sul piano della vigenza della legge regionale e differenziato, ancora in consolidamento, sul piano dei regolamenti comunali e del contenzioso amministrativo.

Conclusioni

La sentenza n. 186 del 2025 segna un passaggio rilevante nella regolazione del turismo in Toscana. La Corte ha riconosciuto che la Regione può disciplinare le strutture ricettive classificate, imporre per esse requisiti organizzativi e gestionali, collegare lo stabile esercizio dell’attività alla destinazione d’uso turistico-ricettiva e attribuire ai Comuni strumenti di regolazione delle locazioni brevi nelle aree maggiormente esposte alla pressione turistica.

La sentenza n. 218 del 2025 ha completato il quadro, confermando la legittimità della cessazione, dal 1° gennaio 2026, del regime transitorio previsto per chi gestiva più strutture nello stesso edificio.

Il principio costituzionale emerso è quello di una regolazione territoriale differenziata: la disciplina dell’attività turistica può incidere indirettamente sulle facoltà del proprietario, purché persegua finalità di utilità sociale, sia coerente con la situazione concreta e rispetti i principi di ragionevolezza e proporzionalità.

Per gli operatori, la verifica non può più limitarsi alla distinzione astratta tra locazione e attività ricettiva. Occorre esaminare congiuntamente la forma di gestione, i servizi offerti, la destinazione urbanistica, la collocazione dell’immobile, il regolamento comunale eventualmente adottato e il regime transitorio applicabile. In Toscana, il nuovo sistema è dunque vigente, ma la sua attuazione concreta resta in larga misura territoriale e sarà definita, nei prossimi anni, dall’interazione tra disciplina regionale, regolamenti comunali, pianificazione urbanistica e giurisprudenza amministrativa.

© Avv. Gabriele Lanzi